ПРИЗРАК КОНКУРЕНЦИИ БРОДИТ ПО ЗАКУПКАМ


В последнее время обсуждение темы конкуренции и ее значения для экономики приобрело небывалый размах. Конкуренция является своего рода хитом в сегодняшней деятельности многих государственных и окологосударственных организаций. На законодательном уровне, помимо собственно Закона о защите конкуренции, существует и целый ряд других нормативно-правовых актов, целью которых является обеспечение максимально беспрепятственного доступа на различные рынки товаров, работ, услуг как можно большему числу производителей и продавцов.

Особое место среди нормативно-правовых актов занимают два мегапопулярных сегодня закона о закупках – «О контрактной системе» (44-ФЗ), регулирующий закупки государственных и муниципальных заказчиков, и «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), устанавливающий рамочные правила закупок для корпоративных и регулируемых заказчиков.

Понятие «тендер» в целом является достаточно новым для российской экономики, что обусловливает определенные сложности и недоработки в законодательном регулировании сферы закупок.
Правовое поле как государственных, так и корпоративных закупок претерпевает постоянные изменения из-за недостаточного соответствия существующих нормативно-правовых актов фактическим потребностям заказчиков и поставщиков, а также из-за невысокой эффективности закупок, причинами которой являются не только коррупционные составляющие, такие, как сговор заказчиков и поставщиков, «заточки» закупочной документации под конкретного поставщика, но и в целом достаточно низкая активность участников закупок, незнание ими законодательства о закупках и способов защиты своих прав.

При этом государственные закупки являются важным инструментом регулирования и стимулирования роста всех отраслей экономики, развития конкуренции и увеличения числа субъектов малого и среднего предпринимательства – фундамента любой экономической системы, особенно в период финансового кризиса, очередную волну которого сейчас переживает Россия.

Вместе с тем, имеющиеся на сегодняшний день проблемы являются вполне логичными и объяснимыми, учитывая, что развитие сферы закупок находится в нашей стране в зачаточной стадии.
При этом следует упомянуть о том, что регулирование конкурсных торгов существовало еще в царской России. Самый ранний документ о подряде датирован 7 июля 1654 г., а первые законодательные акты, послужившие прообразом будущих правил «публичных» торгов, относятся к эпохе петровских реформ. Дальнейшее развитие регламентация государственных поставок получила в таких документах, как «Положение 1830 г.» и «Положение о подрядах и поставках», действовавшее с 1900 г. до 1917 г. Однако в советский период потребность в подобном регулировании отсутствовала и зарождавшиеся традиции публичных торгов канули в Лету.

Для сравнения, в США Федеральная контрактная система планомерно складывалась на протяжении не одного столетия: первая законодательная база была сформирована к началу 19 века, и к настоящему времени в стране можно наблюдать достаточно структурированную и отлаженную систему распределения государственных финансов через инструмент заключения контрактов по результатам открытых конкурентных процедур.

Что касается нашей страны, то после нескольких десятилетий плановой экономики и привычки к устоявшимся хозяйственным связям для многих российских чиновников и руководителей крупных корпораций намного более понятной и выгодной является система кулуарных сделок, нежели чем сложная и весьма запутанная система конкурентных закупок.

Однако, несмотря на то, что многие заказчики высказывают уверенность в том, что система закупок в нашей стране в скором времени перестанет существовать по причине своей несостоятельности, происходящие процессы на уровне законодательного регулирования говорят об обратном. Система закупок не только не перестанет существовать, но постепенно будет подвергаться все большей регламентации и контролю.
Весьма наглядно это можно продемонстрировать на примере Закона о корпоративных закупках 223-ФЗ, который с девяти страниц первоначальной редакции увеличился в объеме в три раза. Плюс для конкретизации отдельных его положений приняты и продолжают приниматься многочисленные постановления и распоряжения Правительства РФ. 20 декабря Государственная Дума приняла очередные поправки к закону, которые должны вступить в силу с 1 июля 2018 года.

Наиболее существенные изменения последнего времени, которые нас интересуют с точки зрения содействия развитию конкуренции, касаются расширения доступа участия к закупкам субъектов малого и среднего предпринимательства. Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» установило в 2015 году обязанность по осуществлению закупок у малого и среднего бизнеса для наиболее крупных заказчиков. С 1 июля текущего года перечень таких заказчиков пополнился хозяйственными обществами с долей участия субъекта РФ или муниципального образования более 50% и годовой выручкой более 500 млн. рублей. А с 1 января 2018 года к ним присоединились и все остальные заказчики с указанным объемом выручки, а также крупные автономные учреждения (с годовым объемом договоров свыше 250 млн. рублей).

Из ключевых изменений, принятых Госдумой, следует отметить, что закупки, участниками которых будут являться только субъекты малого и среднего предпринимательства, смогут проводиться только на электронных площадках из утвержденного Правительством перечня и только одним из установленных законом способов (конкурс, аукцион, запрос предложений, запрос котировок).

Следует отметить, что в одной из промежуточных редакций поправок, размещенной на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов http://regulation.gov.ru/, предусматривалось установление закрытого перечня для всех закупок, подлежащих размещению в Единой информационной системе, а также проведение в электронной форме на площадке абсолютно всех конкурентных процедур, а не только тех, участниками которых являются субъекты МСП. Именно данные изменения могли бы сделать закупочные процедуры действительно конкурентными и прозрачными. Но, по каким-то причинам, очень даже для всех понятным, от внесения данных поправок законодатели отказались.

Также для закупок среди субъектов МСП установили и ряд дополнительных условий, которые очевидно усложнят жизнь и малому бизнесу, и заказчикам. В частности, денежные средства для обеспечения заявок участникам закупок придется вносить на специальный банковский счет, открытый в банке из определенного Правительством перечня. Подача заявок на участие в конкурсе, аукционе и запросе предложений должна будет состоять из двух частей и ценового предложения, на участие в запросе котировок – из одной части и ценового предложения. Требования к составу указанных частей строго регламентированы.
Для остальных же закупок при этом никаких принципиально новых сверхжестких и унифицированных требований по-прежнему не устанавливается. То есть все условия и способы проведения закупок заказчики, как и прежде, смогут прописывать в Положении о закупке.

В целом логично предположить, что усложнение процедур для субъектов МСП приведет к сокращению числа конкурентных закупок и увеличению доли закупок у единственного поставщика. Или такие новшества просто станут дополнительным барьером для потенциальных участников.

Таким образом, внесенные поправки еще больше усилили дифференциацию между Законом о контрактной системе, который традиционно считается «законом для поставщиков», так как строго ограничивает творческие порывы организаторов закупок, и Законом о корпоративных закупках, в который, вопреки ожиданиям, снова так и не внесли поправок, которые бы сделали правила игры по нему максимально прозрачными.
При этом объем денежных средств, распределяемых в рамках данного закона, не сопоставим с 44-ФЗ. По итогам 2016 года, например, в рамках 223-ФЗ было размещено извещений на сумму, почти в 4 раза бо́льшую, чем в рамках 44-ФЗ.

Несмотря на постоянные корректировки, направленные на совершенствование законодательства, по-прежнему остается очень много задач, над которыми нужно работать. При этом необходимо учитывать, что не все зависит только и исключительно от государственных органов. Большую роль в повышении эффективности и конкурентности закупок играет активная позиция самих предпринимателей - участников закупок. Но пока, к сожалению, приходится констатировать, что активность поставщиков находится на весьма невысоком уровне. Связано это, в первую очередь, с недоверием бизнеса к тому, что закупки проводятся честно, а также с недостатком у предпринимателей необходимых знаний. Над этой проблемой, на мой взгляд, необходимо очень серьезно работать на региональном и муниципальном уровне.

В целом закупки по закону 223-ФЗ проводятся в настоящее время преимущественно по принципу «Тиха украинская ночь, но сало надо перепрятать», то есть существующий закон и так слабо регулирует систему закупок, а некоторые заказчики, пользуясь и даже злоупотребляя этим, еще всячески пытаются максимально усложнить доступ к своим закупкам, чаще всего, путем установления чрезмерных требований к участникам и составу заявок, а также нереальных сроков оплаты (1 год, например). Заказчиков, конечно, тоже можно понять, они ведь платят деньги. И хотят себя максимально обезопасить от сомнительных исполнителей. Поэтому в данном случае претензии нужно предъявлять не к заказчикам (ведь они по сути просто пользуются теми возможностями, которые им предоставлены), а к законодательству, которое дает им практически полный карт-бланш.

Автор статьи: Жукова Жанна (региональный эксперт в сфере закупок, член Гильдии отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам)
© Все права защищены. Любое воспроизведение или копирование данной статьи как целиком, так и частями, допускается только с указанием имени автора и источника публикации.
X




X